Özgür Burçak Gürsoy - The Struggling Tobacco Policies: Political Economy of Tobacco in Turkey, 1938-1984

An Abstract of the Dissertation of Özgür Burçak Gürsoy, for the degree of Doctor of Philosophy from the Atatürk Institute for Modern Turkish History at Bogaziçi University to be taken June 2014

The Struggling Tobacco Policies: Political Economy of Tobacco in Turkey, 1938-1984

This study examines the political economy of the Turkish tobacco market between 1938 and 1984. It discusses the struggling tobacco policies of the market actors, including TEKEL, the merchants, experts, and producers. The discussion is based primarily on documents from the Prime Ministry State Archives and personal archives of two high-ranking Monopoly managers, four different sector journals, newspaper reports, congress proceedings and interviews with sector representatives.

The conclusions reached are both informative and challenging for the modern Turkish historiography. This dissertation first concludes that the policy formulation and implementation were not top-down processes, but shaped by the political and social power balance among the market actors during the era under discussion. Second, the organizational representation of the merchants, experts and producers was crucial in policy-making as early as the 1940s. Besides their organizational activities, the market actors provided short-term benefits via petitioning, negotiating, sale boycotting and holding demonstrations through the period. Third, tobacco market resembled less to an arena of effective state intervention and smooth functioning under legislations. Rather, conflicts over the forms of state intervention and the institutional failures determined the relations among the market actors as well as the tobacco policies. Fourth, this dissertation reveals the compulsory levy imposed on tobacco producers for eleven years from 1947 to 1957 with a promise to establish a regulatory institution. Given the promise never kept and a substantial fund raised, the direct monetary cuts from producers were a hidden taxation practice in the Turkish agriculture. The fate of the producer fund brings the fifth conclusion of this study.

Support purchases in the Turkish tobacco market were primarily financed with producers’ own money. Sixth, the Turkish political authorities, including seemingly more agriculture-friendly center-right parties, were never dare enough to shoulder the structural transformation the tobacco market needed. The crisis at the end of the 1970s and the following liberalization in the early 1980s owed so much to such a lack of reform initiative for the existing market order.

 

Boğaziçi Üniversitesi Atatürk İlkeleri ve İnkılap Tarihi Enstitüsü’nde Doktora derecesi için Özgür Burçak Gürsoy tarafından Haziran 2014'de teslim edilen tezin özeti

Bu çalışma, 1938-1984 yılları arasında Türkiye tütün piyasasının ekonomi politik bir analizini sunmaktadır. Çalışma, tütün politikalarını, piyasanın aktörleri olan Tekel, tüccarlar, eksperler ve üreticilerin birbiriyle mücadeleleri bağlamında tartışmaktadır. Yapılan analiz, Başbakanlık Devlet Arşivleri belgelerine, iki üst düzey Tekel yöneticisinin kişisel arşivlerine, dört ayrı sektör dergisinin, ulusal ve yerel gazetelerin, tütün kongreleri raporlarının, ilgili kitap ve broşürlerin ayrıntılı incelenmesine ve sektör temsilcileri ile yapılan birebir mülakatlara dayanmaktadır. 

Varılan sonuçlar, modern Türkiye tarihyazımı açısından hem öğretici hem de sorgulayıcıdır. İlk olarak, ilgili dönemde politika oluşum ve uygulanma süreçlerinin yukarıdan aşağıya değil, piyasa aktörlerinin aralarındaki sosyo-politik güç dengesinin sonucu olarak şekillendiği sonucuna varılmaktadır. İkinci olarak, tütün politikalarının oluşum süreçlerinde, 1940’lar gibi erken tarihlerde dahi tüccarların, eksperlerin ve üreticilerin örgütsel temsiliyetinin şekillendirici olduğu gösterilmektedir. Süregiden örgütlü temsil faaliyetlerinin yanı sıra, piyasa aktörleri, dilekçeler, müzakere toplantıları, satış boykotları veya protesto gösterileri yollarıyla tütün politikalarına etki etmişler ve kısa süreli kazanımlar elde etmeyi başarmışlardır. Üçüncü olarak, yaygın kanının aksine, ilgili dönem boyunca Türkiye tütün piyasası, etkili bir devlet müdaheleciliğinin ve yasalar ile birebir uyumlu şekilde aksamadan çalışan bir piyasa görüntüsü sunmamaktadır. Daha ziyade, piyasa aktörleri arası ilişkiler ve tütün politikaları, devlet müdaheleciliğinin biçimleri ve kurumsal başarısızlıklar üzerinde oluşan muhtelif ihtilaflarca belirlenmiştir.

Dördüncü olarak, bu tez 1947-1957 arasında hükümetlerin tütün üreticilerinin gelirlerinin bir bölümüne zorla el koyduklarını ortaya çıkarmaktadır. On bir yıl boyunca yapılan zorunlu parasal kesintiler, piyasayı düzenleyici bir kurum kurmak taahhüdü ile yapılmıştır. Böylesi bir düzenleyici kurumun hiçbir zaman kurulmamış olduğu ve hükümetler emrinde büyük bir fonun oluşturulduğu gerçekleri göz önüne alındığında, ilgili dönemde tütün üreticileri üzerinde uygulanan zorunlu parasal kesinti politikası, tezde önerildiği üzere, Türkiye tarımında gizli bir doğrudan vergilendirme pratiği olarak adlandırılmayı hak etmektedir. Üretici kesintileriyle oluşturulan bu büyük parasal fonun kaderi, bu tezin bir diğer orijinal bulgusunu sunmaktadır. Türkiye tütün piyasasında ilgili dönemde yapılan destekleme alımları, temelde tütün üreticilerden zorla toplanarak oluşturulan kaynak ile finanse edilmiştir.

Son olarak, daha tarım-sever gözüken merkez sağ partiler dahil olmak üzere politik partilerin hiçbiri, Türkiye tütün piyasasının ilgili dönem boyunca ihtiyaç duyduğu yapısal reformu yapmaya cesaret edememişlerdir. 1970’lerin sonundaki kriz ve ardından 1980’ler itibariyle başlayan ekonomik liberalizasyon politikaları, mevcut piyasa düzenini reforme etmeye dönük güçlü bir inisiyatif eksikliğine çok şey borçludur.